Die Würfel waren gefallen

Inhalt der Frankfurter Dokumente

1. Juli 1948: Dieser Tag markiert nach Meinung des Historikers Wolfgang Benz die Wende weg vom alliierten Kriegsrecht hin zu deutscher Eigenverantwortung. Hintergrund: An diesem 1. Juli waren die Ministerpräsidenten der westdeutschen Länder ins Hauptquartier der Amerikaner nach Frankfurt am Main bestellt worden. Dort sollten ihnen in einem feierlichen Akt die „Frankfurter Dokumente“ überreicht werden. Darin waren die Vorstellungen der Alliierten für die Zukunft Deutschlands niedergeschrieben worden.

Im ersten der Dokumente bekamen die Ministerpräsidenten beziehungsweise Bürgermeister der beiden Stadtstaaten Bremen und Hamburg die Ermächtigung, bis zum 1. September 1948 eine Versammlung zur Erarbeitung einer demokratischen Verfassung einzuberufen. Dokument Nummer zwei befasste sich mit der territorialen Neugliederung Westdeutschlands. Dies betraf den Südwesten und den Nordwesten. Dokument Nummer drei legte fest, dass nach der Gründung des westdeutschen Staates ein Besatzungsstatut in Kraft treten sollte.

Kleiner Exkurs zur territorialen Neugliederung: Über einen „Nordstaat“ wurde in den vergangenen Jahrzehnten immer wieder diskutiert, dieser jedoch nie verwirklicht. Anders im Südwesten: Das Grundgesetz galt zunächst für die Länder Württemberg-Baden, Württemberg-Hohenzollern und Baden. Sie schlossen sich erst mit Wirkung vom 25. April 1952 zu Baden-Württemberg zusammen.

Was die Alliierten „Frankfurter Konferenz“ nannten, war laut Historiker Benz im Grunde keine. Dies erklärt er ausführlich in Heft 259 der „Informationen zur politischen Bildung“, das von der Bundeszentrale für politische Bildung herausgegeben wird: „Von einer Konferenz zwischen alliierten und deutschen Vertretern kann man eigentlich nicht sprechen, denn wesentliche Elemente einer Konferenz wie partnerschaftliche Diskussion, Austausch von Argumenten, Suche nach Kompromissen fehlten bei der Zusammenkunft. Es handelte sich um die Entgegennahme alliierter Vorstellungen, die den Charakter von Weisungen hatten, wenn man sich nicht einfach verweigern wollte.“

Die westdeutschen Ministerpräsidenten während ihrer Beratungen zu den „Frankfurter Dokumenten“ auf dem Rittersturz bei Koblenz vom 8. bis 10. Juli 1948. Foto: Bundesarchiv

Beratung auf „Schloss Rittersturz“

Diese Kröte mussten die Ministerpräsidenten und Bürgermeister erst einmal schlucken. Dabei half die Konferenz eine Woche später: Die Repräsentanten der Länder trafen sich vom 8. bis 10. Juli 1948 zu Beratungen im Hotel „Schloss Rittersturz“ bei Koblenz. Parallel dazu trafen sich die Parteispitzen von CDU/CSU und SPD. Während die Christdemokraten den alliierten Vorstellungen positiv gegenüberstanden, gaben sich die Sozialdemokraten reservierter – wobei sie gespalten waren: in die Fraktion der Befürworter, bestehend aus den Bremern, Hamburgern und Hessen, und denen der Ablehner.

Das Ergebnis der Rittersturz-Konferenz war ein Ja und ein Nein: Einerseits brachten die Ministerpräsidenten das Primat der Alliierten zum Ausdruck. Andererseits müsste verhindert werden, dass die Länderchefs die deutsche Einheit preisgeben würden. Sie schlugen deshalb vor, dass die USA, Großbritannien und Frankreich bereits vor der Gründung eines westdeutschen Staates ein Besatzungsstatut verabschieden sollten. Weiterhin sollte es keine Nationalversammlung zur Erarbeitung einer Verfassung mit anschließender Volksabstimmung geben. Stattdessen sollten die Länder Vertreter für ein Gremium wählen, das ein provisorisches sogenanntes Grundgesetz erarbeitete.

Die Ablehnung der alliierten Oberbefehlshaber folgte auf dem Fuße – aus unterschiedlichen Gründen. Die „Londoner Empfehlungen“ vom 7. Juni als Grundlage der „Frankfurter Dokumente“ seien als Handlungsanweisungen zu betrachten, ließen sie die Ministerpräsidenten wissen. Nun begann die schwierige Suche nach Kompromissen, denn die Länderchefs wollten ihren grundsätzlichen Vorbehalt gegen einen westdeutschen Teilstaat nicht aufgeben – sie zogen sich zu einer Tagung ins Kloster Herrenchiemsee zurück. Am 26. Juli 1948 übergaben die Ministerpräsidenten und Bürgermeister ihre Antwort an die Alliierten: Der Begriff „Grundgesetz“ sollte durchgesetzt werden. Die Ratifizierung war durch die Länderparlamente vorgesehen. Und: Der westdeutsche Staat wäre als „Kernstaat“ zu verstehen und somit Rechtsnachfolger des Deutschen Reichs.

Die Taktierer

Historiker Benz beschreibt die Situation damals so: „Bei den Abschlussverhandlungen mit den Militärgouverneuren am 26. Juli zeichnete sich zunächst eine Ablehnung der deutschen Wünsche und ein Scheitern der Verhandlungen ab. Dem Hamburger Bürgermeister Max Brauer (SPD), Bayerns Ministerpräsident Hans Erhard (CSU) und Wilhelm Kaisen, Bremens sozialdemokratischem Bürgermeister, gelang es jedoch durch geschicktes Taktieren, ein alle Beteiligten befriedigendes glückliches Ende der Konferenz zu befördern. Im Namen der drei westlichen Besatzungsmächte gab General Koenig (USA, d.R.) schließlich das offizielle Einverständnis zur Errichtung der Bundesrepublik.“

Sie retteten das Grundgesetz (v.l.): Wilhelm Kaisen, Hans Erhard und Max Brauer. Fotos: Bremer Senat/Bundesarchiv/Bundeskanzler Willy Brandt Stiftung

Jetzt konnten die Verantwortlichen auf deutscher Seite das Gaspedal durchtreten: Vom 10. bis 23. August 1948 kam im Schloss Herrenchiemsee der Verfassungskonvent zusammen. Ihm gehörten 30 Experten aus Rechtswissenschaften und Politik an. „Alle westdeutschen Länder waren vertreten; auch Berlin konnte durch Otto Suhr (SPD, 1894-1957) in beratender Funktion teilnehmen“, heißt es hierzu auf der Internetseite „Historisches Lexikon Bayerns“, die von der Bayerischen Staatsbibliothek betrieben wird. Das Gremium „leistete schließlich so überzeugende Arbeit, dass die spätere Verfassunggebende Versammlung in Bonn auf seinen Vorarbeiten aufbaute“. Und: „Der Konvent entwarf eine Verfassung, die schließlich für die Ausarbeitung eines Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland maßgeblich wurde.“ Im Vergleich stapelten die Mitglieder des Verfassungskonvents eher tief: Sie nannten ihr 95 Seiten umfassendes Dokument bescheiden „Tätigkeitsbericht“.

Historiker Benz schreibt ebenfalls, dass die Ergebnisse des Konvents „die Debatte der folgenden Monate im Parlamentarischen Rat von kaum zu überschätzender Bedeutung“ gewesen seien. Und: „Die strittigen Probleme von Herrenchiemsee waren wenig später auch die Streitfragen in Bonn. Der Hauptunterschied zwischen Herrenchiemsee und Bonn lag darin, dass hier die Probleme theoretisch erörtert und dargelegt werden konnten, dort aber politische Entscheidungen und Kompromisse gefunden werden mussten.“

Im Museum König in Bonn konstituierte sich der Parlamentarische Rat. Foto: Simbel/CC-BY-SA 3.0

Parlamentarischer Rat

In den kommenden Wochen ging alles ganz schnell: Die elf Landtage mussten ein gleichlautendes Gesetz beschließen, in dem unter anderem festgelegt wurde, dass das verfassungsgebende Gremium den Titel „Parlamentarischer Rat“ tragen sollte. Dieser trat das erste Mal am 1. September 1948 zusammen. Jeweils ein Abgeordneter vertrat 750.000 Einwohner, mindestens stand jedoch jedem Land ein Parlamentarier zu. Sie wurden von den Landtagen delegiert. Alles in allem hatte der Parlamentarische Rat 65 Mitglieder, da auch noch Experten dabei waren. Als Tagungsort wurde die ehemalige Pädagogische Akademie in Bonn gewählt. Der Grund war ein politischer: Die Stadt lag in der britischen Zone, in der sich die Vertreter der Länder zu Fragen der Gründung des westdeutschen Staates bislang nicht getroffen hatten.

Februar 1949: Das Grundgesetz war in seinen Grundzügen fertig. Doch so einfach ging es dann doch nicht, denn den Alliierten missfielen zentrale Teile, die dann auch überarbeitet werden mussten. Dabei handelte es sich um die Struktur der Finanzverwaltung sowie die Verteilung der Gesetzgebungskompetenz zwischen Bund und Ländern – die Länder sollten mehr Einfluss, der Bund weniger bekommen. Ende April 1949 einigten sich die Vertreter des Parlamentarischen Rates mit den Alliierten. Die Genehmigung erfolgte am 12. Mai, die Länderparlamente konnten sich an die Ratifizierung machen. Das geschah, nur Bayern lehnte den Grundgesetzentwurf mit 101 zu 63 Stimmen ab – allerdings nicht grundsätzlich, nur wegen sogenannter föderalistischer Vorbehalte. Deshalb trat das Grundgesetz auch in Bayern in Kraft.